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兩維度 解決數字政府建設與政采改革抵牾

放大字體  縮小字體 發布日期:2019-12-12  來源:政府采購信息報/網  瀏覽次數:406
導讀:     習近平總書記強調,要以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化,要運用大數據提升國家治理現代化水平。“數字政府”以大數據、云計算、人工智能等新興技術為依托,為社會輸出精準化、智能化、高效化的政府管理和服務,對國家治理體系現代化…
    習近平總書記強調,要以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化,要運用大數據提升國家治理現代化水平。“數字政府”以大數據、云計算、人工智能等新興技術為依托,為社會輸出精準化、智能化、高效化的政府管理和服務,對國家治理體系現代化意義重大。放眼全國“數字政府”建設實踐,成效顯著,但也面臨政府采購的法律難題,期盼新一輪政府采購制度改革的關切和回應。       政府采購制度改革與“數字政府”改革建設相得益彰       政府采購制度改革有力支撐“數字政府”建設。“數字政府”建設以政府為主導,通常會與社會力量進行合作,或者向社會力量購買貨物、工程、服務來完成,過程中必然會涉及到政府采購。而且,國家有關部委目前已出臺實施了《國家電子政務工程建設項目管理暫行辦法》(國家發展和改革委員會令〔2007〕第55號)、《財政部關于信息系統建設項目采購有關問題的通知》(財庫〔2011〕59號,以下簡稱“59號文”)、《財政部關于印發<政務信息系統政府采購管理暫行辦法>的通知》(財庫〔2017〕210號,以下簡稱“210號文”)等有關于政務信息化項目采購的有關規定,為“數字政府”建設的政府采購活動提供了指引和方向。因此,從這個意義上講,政府采購是“數字政府”建設必不可少的重要環節,政府采購制度能否適應“數字政府”建設的實際需要,將直接影響到“數字政府”建設的進程和深度。       反過來,“數字政府”建設助力政府采購制度改革。根據中央全面深化改革委員會審議通過的《深化政府采購制度改革方案》及《財政部關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》(財庫〔2019〕38號),深化政府采購制度改革要求加快形成技術支撐先進的現代政府采購制度、加快推進電子化政府采購和加快實施“互聯網+政府采購”行動,“數字政府”是一種新興技術和政府治理深度融合的新型政府組織形式,與當前深化政府采購制度改革要求有高度的契合點,隨著“數字政府”的縱深推進,其建設理念和建設成果必然會促進政府采購的服務、交易和監管的創新,保障政府采購制度改革要求的落地實施,全國各地的政府采購數字化轉型實踐,已經為此提供了最好的詮釋。       現行制度與“數字政府”建設需要解決好四個沖突       當前,“數字政府”建設采購活動需要遵循的法律主要包括《政府采購法》《政府采購法實施條例》、59號文和210號文等相關法律法規及規范性文件,這些法律法規及規范性文件出臺于“數字政府”建設流行前期,規制思路建立在傳統的單個政務信息化系統建設模式之上,以致不能充分滿足“數字政府”建設的整體性、系統性、長遠性和創新性方面的現實需要。       一是基于單個系統采購的規范體系與整體平臺或服務采購的沖突?,F行政務信息化采購規范主要是基于單個系統建設的采購流程搭架,即要求有明確的預算、明確的工作量列表或者功能點列表,但不太考慮各系統間的技術統一性和延展性;在這種規范流程下采購的系統,普遍存在各自為政,條塊分割,重立項建設、輕運行維護和推廣應用的問題,可能導致系統建得越多,數據煙囪、信息孤島和碎片化應用也就越多,無法形成整體規模和效益。相較于單個系統建設項目采購,跨專業系統的統合采購缺乏足夠支撐,無法滿足新形勢下“數字政府”建設需要。       二是基于規劃與建設分離模式的規范體系與互聯網迭代模式的沖突?,F行政府采購法律規定,除單一來源采購外,前期參與項目整體設計、規范編制等活動的服務提供商,不得再參與該項目的具體實施。但“數字政府”建設是以新興信息技術為支撐的行政理念再造、技術架構再造、組織文化再造與平臺能力再造,必然會有大量的改革創新,并且需要不斷根據用戶需求和體驗進行持續的改造,這就要求采取“小步快跑、快速迭代”的互聯網思維來完善系統架構和提升用戶感知。也就是說,在“數字政府”建設過程中,很難將頂層規范設計與具體建設實施完全分割開來,不排除邊設計、邊建設、邊完善的情形,否則就會導致出現目標被框死,項目完成時,政府得到的只是已過時的解決方案,根本無法投入實用,造成公共資源的巨大浪費。       三是基于建設模式的規范體系與服務購買模式之間的沖突。以平臺型為主要特征的“數字政府”建設,項目采購已經從采購工程轉向采購服務。但是,現有的政務信息化項目采購規范要求單次合作期限需要與年度預算和中期財政規劃相匹配,普遍期限較短,通常為1年,最長也不得超過3年。然而,“數字政府”建設項目普遍存在高投入、低收益的情況,如果服務期較短,服務商可能擔心前期的巨額投入無法得到合理、穩定的中長期回報,從而影響其參與建設的積極性,以致項目頻繁更換服務商,重復建設多、財政負擔重、數據孤島嚴重的老問題卷土重來。       四是基于普遍性的規則體系與模式創新之間的沖突。從前述分析的情況看,現行政府采購法律法規并未對政務信息化項目有較為特殊的規定,基本上采取的是普通工程建設通用性的規定,但這些規定并不能很好地貼切“數字政府”改革建設的創新需要。以“數字政府”要求的一體化技術平臺采購為例,實操中更適宜采用批量集中采購的方式,但現行《政府采購法實施條例》第二十四條規定“列入集中采購目錄的項目,適合實行批量集中采購的,應當實行批量集中采購”,而且全國各地一般未將政務信息化項目納入集中采購目錄,由此導致“數字政府”建設項目采用批量集中采購方式的依據顯得不足,難以發揮財政支出的規模效益;又如,“數字政府”建設既需要統籌建設,又需要多方共同參與,這必然會涉及政府采購合同分包履行的問題,但實踐中,業主往往基于傳統單一系統建設的理解,不敢、不愿同意合同的分包履行。       兩維度做好頂層設計和整體規劃       “數字政府”的實質在于制度創新,這也意味著政府工作內容、工作方式和工作程序等方面都會面臨著變革,變革過程中,需要法律法規隨著“數字政府”建設的發展而調整,對不適合實際需要的法律法規,通過立、改、廢、釋等手段予以調整,以適應“數字政府”建設整體性、系統性、長遠性和創新性的發展需要,實現“數字政府”建設與“法治政府”建設同步推進。       當前,政府采購制度迎來改革新契機。2018年11月14日,習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第五次會議,審議通過了《深化政府采購制度改革方案》,提出要加快形成采購主體職責清晰、交易規則科學高效、監管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現代政府采購制度。2019年9月3日,財政部在對十三屆全國人大二次會議第7402號建議的答復中也提到,隨著政府采購制度改革的不斷深入,已經實施了十六年的《政府采購法》已經不能很好地適應實踐工作的需要,財政部已將修訂《政府采購法》列入財政部2019年立法工作計劃中的研究項目。因此,對于現行政府采購制度與“數字政府”建設需要之間的抵牾,需要借助新一輪政府采購制度改革的東風,從兩個維度做好政務信息化項目采購管理的頂層設計和整體規劃。       一是從修訂法律和行政法規維度實現頂層突破。在修訂《政府采購法》和《政府采購法實施條例》時,建議從如下三方面考慮“數字政府”建設的實際需要:首先,進一步明確“只能從唯一供應商處采購”單一來源采購的適用范圍,將有利于促進技術進步、提升管理效能、推動改革創新的情形納入考慮范疇。其次,明確未納入集中采購目錄的項目,適合批量集中采購的,可以實行批量集中采購。最后,做好政府采購法與中小企業促進法的銜接,將《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》第八條關于“鼓勵采購人允許獲得政府采購合同的大型企業依法向中小企業分包”的規定上升為法律或行政法規的規定,并進一步明確依法分包的相關要求,增強政府采購合同分包履行的實操性。       二是在部門規章維度進行專門立法。實踐是最好的立法素材,政務信息化項目采購管理的立法完善,需要充分吸納當前政務信息化項目采購的實踐經驗,在現有政務信息化項目采購的規范性文件基礎上,逐步提升立法層次,在部門規章層面制定政務信息化項目采購管理的專門辦法。主要思路上,建議以210號文為基礎框架,吸收政府和社會資本合作、政府購買服務的相關經驗,對210號文從如下兩方面進行優化完善。       一方面,將政務信息化項目區分為基礎類、平臺類和應用類,對政務信息化項目采購進行分類管理。對于基礎類和平臺類,如政務云平臺、大數據中心,允許采購人靈活采用政府購買服務、政府和社會資本合作(PPP)等模式,保持服務的長期性和穩定性;對于應用類,鼓勵采購人通過競爭方式擇優選擇第三方成熟的產品和服務,不斷豐富政務服務的應用場景。       另一方面,對政府采購服務最長期限不超過3年的限制適當進行突破,尤其是政務信息化項目的基礎類和平臺類服務,允許采購人與社會力量進行長期合作,由社會力量提供設計、建設、運營和維護的一體化服務,確保服務在長期合作中持續更新迭代,不斷適應技術發展趨勢,推動“數字政府”建設不斷取得新成效、新突破和新發展。

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